✍️ Trong mỗi cuộc khủng hoảng suốt 15 năm qua, Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed) đã mở rộng phạm vi và quy mô can thiệp của mình. Sự “trượt dần nhiệm vụ” này đã làm mờ ranh giới giữa sự hỗ trợ thanh khoản thông thường và việc cứu trợ các tổ chức mất khả năng thanh toán, qua đó làm suy yếu mục tiêu cốt lõi của sự độc lập ngân hàng trung ương.
Mối đe dọa lớn nhất đối với sự độc lập của Fed không đến từ các cuộc tấn công của Tổng thống Donald Trump hay một phán quyết của Tòa án Tối cao có thể mở rộng quyền lực của ông. Nó xuất phát từ sự dịch chuyển dài hạn của Fed: từ “người cho vay cuối cùng” thành “người cho vay ngay lập tức”. Khi không còn phân định rõ giữa hỗ trợ thanh khoản tạm thời và bảo vệ các tổ chức mất khả năng thanh toán, sự độc lập của Fed trở thành tấm bình phong cho các gói cứu trợ tùy tiện, và chính sách tiền tệ bị biến thành con tin của những tổ chức yếu kém cùng sự né tránh thừa nhận thất bại giám sát của giới chức.
Trong mỗi cuộc khủng hoảng nối tiếp suốt 15 năm qua – từ khủng hoảng 2007-2008, cú sốc COVID-19 năm 2020 đến biến động ngân hàng cỡ trung năm 2023 – Fed liên tục mở rộng phạm vi và quy mô can thiệp. Những gì khởi đầu là hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp nay trở thành một phần thường trực trong quản lý thị trường tài chính.
Khi mọi gián đoạn đều được coi là “lan tỏa” và mọi biến động bảng cân đối kế toán đều dẫn đến sự can thiệp của Fed, đã làm sụp đổ ranh giới giữa sự ngăn chặn khủng hoảng và việc chống đỡ để các tổ chức thất bại, kéo theo là sự biến mất của kỷ luật kiềm chế rủi ro đạo đức. Lúc đó, sự độc lập của Fed không còn là công cụ hạn chế mà chỉ che chắn cho các biện pháp khẩn cấp vô hạn.
Chuẩn mực cho sự kiềm chế của ngân hàng trung ương được Walter Bagehot đặt ra hơn một thế kỷ trước: cho vay sớm và rộng rãi, nhưng chỉ với các tổ chức còn khả năng thanh toán, dựa trên tài sản thế chấp tốt và với lãi suất phạt. Theo khuôn khổ này, ngân hàng trung ương cung cấp thanh khoản, cơ quan tài khóa cấp vốn, và thị trường đảm bảo trách nhiệm giải trình. Các tổ chức có khả năng sống sót được bảo vệ khỏi khủng hoảng thanh khoản, trong khi những tổ chức mất khả năng thanh toán phải tái cấu trúc hoặc đóng cửa.
Khuôn khổ này tồn tại lâu dài khi ranh giới giữa ngân hàng được quản lý và phần còn lại của hệ thống tài chính rõ ràng, và khi việc phân biệt thanh khoản với khả năng thanh toán dễ dàng hơn. Các cuộc khủng hoảng hiện đại làm suy yếu sự phân biệt này, vì giá tài sản giảm mạnh có thể nhanh chóng làm lung lay những tổ chức tưởng chừng ổn định.
Khi các thực thể phi ngân hàng ngày càng thực hiện chức năng giống ngân hàng mà không có giám sát tương xứng, Fed đã mở rộng phạm vi vào năm 2008 và một lần nữa vào năm 2020, nới lỏng tiêu chuẩn tài sản thế chấp và tạo ra các cơ chế cho vay mới ngay lập tức. Đến khi đại dịch xảy ra, những biện pháp từng được coi là bất thường đã trở thành thông lệ. Dù mỗi bước đi có thể được biện minh riêng lẻ, về mặt tổng thể chúng đã đẩy Fed vượt qua giới hạn bảo vệ tính chính danh.
Trong khi thiếu thanh khoản là vấn đề tài trợ ngắn hạn, mất khả năng thanh toán phản ánh điểm yếu dài hạn của bảng cân đối, chỉ có thể giải quyết bằng vốn chủ sở hữu mới, sáp nhập hoặc xử lý có trật tự. Thách thức chính là xác định liệu một tổ chức còn khả năng thanh toán nhưng thiếu thanh khoản tạm thời, hay thực sự mất khả năng thanh toán và cần tái cấu trúc. Nếu cơ quan giám sát không thể phân biệt điều này với ngân hàng – dù có dữ liệu chi tiết – thì chắc chắn không thể làm với các tổ chức phi ngân hàng, nơi khả năng quan sát và giám sát bị hạn chế.
Biến động ngành ngân hàng năm 2023 cho thấy rủi ro từ sự “trượt nhiệm vụ” của Fed. Các nghiên cứu cho thấy hàng trăm ngân hàng chịu lỗ lớn do tài sản dài hạn giảm giá, vốn mỏng và phụ thuộc nhiều vào tiền gửi không được bảo hiểm. Thay vì kêu gọi tái cấu trúc hoặc tăng vốn, sự kiện này lại được coi là khủng hoảng thanh khoản. Các cơ chế mới đã mở rộng hỗ trợ cho khoảng 9 nghìn tỷ USD tiền gửi không bảo hiểm, làm phình to mạng lưới an toàn.
Bằng cách trở thành “người cho vay ngay lập tức”, Fed có thể đã ổn định thị trường, nhưng cũng giữ nguyên động lực sai lệch, đặt nền móng cho khủng hoảng tiếp theo và làm suy yếu sự độc lập. Lãi suất cao, dù cần thiết để kiềm chế lạm phát, đã phơi bày rủi ro lãi suất trên diện rộng trong hệ thống ngân hàng. Điều này khiến Fed rơi vào thế khó: tăng mạnh lãi suất và làm vỡ các ngân hàng yếu, hoặc chần chừ và để lạm phát hoành hành. Sự mong manh tài chính trở thành “trần ngầm” cho thắt chặt tiền tệ.
Vai trò kép của Fed – vừa giám sát ngân hàng vừa điều hành chính sách tiền tệ – làm xung đột trầm trọng hơn. Vấn đề là thừa nhận thất bại giám sát hoặc sự mất khả năng thanh toán bị che giấu sẽ gây tổn hại chính trị. Điều này tạo động lực mạnh để Fed coi điểm yếu bảng cân đối là vấn đề thanh khoản, dẫn đến thiên hướng can thiệp trái với mục tiêu độc lập.
Giải pháp không phải bỏ khuôn khổ Bagehot mà là cập nhật nó. Fed cần đặt điều kiện rõ ràng cho việc kích hoạt cơ chế khẩn cấp, công bố quy tắc minh bạch giới hạn cho vay với tổ chức còn khả năng thanh toán, áp dụng lãi suất phạt và chiết khấu mạnh, đồng thời công khai cách sử dụng mỗi cơ chế sau khi kết thúc.
Quan trọng nhất, Fed phải giới hạn ở hỗ trợ thanh khoản và để vấn đề khả năng thanh toán cho thị trường và cơ quan tài khóa. Nếu không, Fed sẽ tiếp tục trượt sang chính sách công nghiệp, làm suy yếu tính chính danh và độc lập.
Dù một số người cho rằng các biện pháp bảo vệ này đã tồn tại, các can thiệp gần đây thiếu cơ chế tự động buộc thị trường xác định liệu một tổ chức có đáng tồn tại. Ngân hàng nhận hỗ trợ thanh khoản phải huy động vốn chủ sở hữu tương ứng trong thời hạn nhất định hoặc đối mặt với tái cấu trúc hoặc sáp nhập. Nếu thị trường không cung cấp vốn, tổ chức đó không thiếu thanh khoản – mà đã mất khả năng thanh toán.
Sự độc lập của ngân hàng trung ương phải dựa trên quản trị vững chắc, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Điều này bao gồm thừa nhận thất bại giám sát khi nhầm lẫn vấn đề khả năng thanh toán với thanh khoản, và giải thích cách khắc phục thay vì che giấu bằng can thiệp. Một ngân hàng trung ương không thể từ chối can thiệp trong khủng hoảng thì cũng khó giữ lập trường khi thắt chặt tiền tệ.
✅ Để bảo vệ uy tín, Fed phải chống lại cám dỗ coi mọi vấn đề là hệ thống. Nếu không, hệ thống tài chính sẽ mãi mong manh. Và uy tín của Fed sẽ xói mòn mỗi lần cứu một tổ chức lẽ ra phải để phá sản!
